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關于《中華人民共和國煤炭法(修訂草案)》(征求意見稿)公開征求意見的公告

2020-07-31 16:12:40來源:國家能源局作者:國家能源局
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 為深入貫徹落實習近平總書記關于全面依法治國的新理念新思想新戰略和“四個革命、一個合作”能源安全新戰略,保障煤炭及相關產業高質量發展,國家發展改革委在前期廣泛調研和專家論證基礎上,研究起草形成了《中華人民共和國煤炭法(修訂草案)》(征求意見稿)。為增強立法的公開性和透明度,提高立法質量,現將《中華人民共和國煤炭法(修訂草案)》(征求意見稿)及其說明公布。歡迎有關單位和社會各界人士在2020年8月29日前,以電子郵件的方式([email protected]),就《中華人民共和國煤炭法(修訂草案)》(征求意見稿)提出寶貴意見。

  感謝您的參與和支持!

  附件:1.《中華人民共和國煤炭法(修訂草案)》(征求意見稿)

     2.關于《中華人民共和國煤炭法(修訂草案)》(征求意見稿)的說明


國家發展改革委

2020年7月29日

  附件1
  《中華人民共和國煤炭法(修訂草案)》(征求意見稿)


  第一章總則


  第一條【立法目的】為了合理開發利用和保護煤炭資源,規范煤炭生產、經營及相關活動,促進和保障煤炭行業高質量發展,制定本法。
  第二條【適用范圍】在中華人民共和國領域和中華人民共和國管轄的其他海域從事煤炭生產、經營及相關活動,適用本法。
  第三條【資源權屬與有償使用】煤炭資源屬于國家所有。地表或者地下的煤炭資源的國家所有權,不因其依附的土地的所有權或者使用權的不同而改變。國家建立完善煤炭資源有償使用制度,促進煤炭資源保護與合理利用。
  第四條【煤炭開發利用方針】煤炭開發利用實行統一規劃、合理布局、安全高效、綜合利用的方針。
  第五條【資源保護】國家依法保護煤炭資源,禁止任何亂采、濫挖破壞煤炭資源的行為。
  第六條【權益保障】國家保障各類投資主體依法從事煤炭開發利用活動,保護其合法權益。
  第七條【結構優化】國家調整和優化煤炭產業結構,發展優質先進產能,淘汰落后產能,提高煤炭供給體系質量。
  第八條【安全生產】煤礦企業必須堅持安全第一、預防為主、綜合治理的安全生產方針,建立健全安全生產的責任制度和安全生產規章制度。
  第九條【職業安全保障】各級人民政府及其有關部門和煤礦企業必須采取措施加強職業安全保障,提高職業病防治能力,保障煤礦職工的安全和健康。國家對煤礦井下作業的職工采取特殊保護措施。
  第十條【科教興煤】國家支持開展煤炭資源開發利用中的科學技術研究與應用,對成績顯著的單位和個人,按照國家有關規定給予獎勵。煤礦企業應當加強和改善經營管理,提高安全生產水平、勞動生產率和經濟效益。國家注重煤炭行業人才培養,支持企業和高等學校、職業學校等教育培訓機構開展煤炭相關教育與培訓。
  第十一條【礦區保護】國家維護煤礦礦區的生產秩序、工作秩序,保護煤礦企業設施。
  第十二條【清潔高效與綜合利用】縣級以上人民政府應當按照政策引導與市場推動相結合的原則,支持發展煤炭清潔開發利用。煤炭企業應當按照高效、清潔、充分利用的原則,對煤炭、煤共伴生資源、煤矸石、礦井水等實施協調開發和綜合利用。

  第十三條【生態環境保護】開發利用煤炭資源,應當遵守有關生態環境保護的法律、法規,防治污染和其他公害,保護生態環境。
  第十四條【煤炭市場】國家推動建立和完善統一開放、層次分明、功能齊全、競爭有序的煤炭市場體系。從事煤炭開發利用活動的市場主體應當依法經營,公平競爭。
  第十五條【供銷體系】國家統籌煤炭產供儲銷體系建設,加強監測預警和運行調節,保障煤炭安全穩定供應。第十六條【管理體制】國務院煤炭管理部門依法負責全國煤炭行業的監督管理。國務院有關部門在各自的職責范圍內負責煤炭行業的監督管理?h級以上地方人民政府煤炭管理部門和有關部門依法負責本行政區域內煤炭行業的監督管理。
  第十七條【協會組織】有關協會組織依照法律、行政法規和章程,為煤炭企業提供服務,發揮行業協會商會自律功能。


  第二章煤炭規劃與煤礦建設


  第十八條【規劃體系】國家制定和實施煤炭發展規劃和礦區總體規劃,促進煤炭資源有序開發和合理利用。第十九條【煤炭發展規劃】國務院煤炭管理部門根據國民經濟和社會發展規劃、全國能源發展規劃等,編制和組織實施全國煤炭發展規劃。省級人民政府煤炭管理部門根據全國煤炭發展規劃、本地區國民經濟和社會發展規劃以及本地區能源規劃,編制和組織實施本地區煤炭發展規劃。
  第二十條【礦區總體規劃】礦區總體規劃主要確定礦區邊界、井(礦)田劃分、建設規模、配套設施等內容,由縣級以上地方人民政府有關管理部門按職責分工組織編制。
  第二十一條【項目建設】煤礦建設項目應當符合煤炭發展規劃、礦區總體規劃和煤炭產業政策,相關行政許可依據國家有關法律法規和國務院規定辦理。
  第二十二條【產能置換】國家對煤炭產能實施宏觀調控,實行煤礦新增產能與退出產能置換制度。
  第二十三條【項目建設用地】煤礦建設使用土地,應當依照有關法律、行政法規的規定辦理。征收土地的,應當依法支付土地補償費和安置補償費,做好遷移居民的安置工作。煤礦建設應當貫徹保護耕地、合理利用土地的原則。地方人民政府對煤礦建設依法使用土地和遷移居民,應當給予支持和協助。

  第二十四條【環保設施】煤礦建設應當堅持煤炭開發與生態環境治理同步進行。煤礦建設項目應符合相關環境影響評價要求,環境保護設施必須與主體工程同時設計、同時施工、同時驗收、同時投入使用。
  第三章煤炭生產與煤礦安全
  第二十五條【安全生產要求】煤礦投入生產前,煤礦企業應當依照有關安全生產的法律、行政法規的規定取得安全生產許可證。未取得安全生產許可證的,不得從事煤炭生產。
  第二十六條【保護性開采】對國民經濟具有重要價值的特殊煤種或者稀缺煤種,國家實行保護性開采。
  第二十七條【合理開采】開采煤炭資源必須符合煤礦相關規程,遵守合理的開采順序,達到規定的煤炭資源回采率。煤炭資源回采率由國務院有關部門根據不同的資源和開采條件確定。國家鼓勵煤礦企業根據地質條件和煤層賦存狀況,采用新技術、新工藝、新裝備提高回采率。國家鼓勵煤礦企業進行復采或者開采邊角殘煤和極薄煤。
  第二十八條【技術裝備與應用】國家支持開展煤炭基礎理論研究和關鍵技術研發,實施重大科技示范工程建設,提升煤炭科技裝備水平。國家鼓勵發展煤炭先進制造業,推進大型煤機裝備,煤礦機器人研發及應用,促進信息化、智能化等技術與煤炭產業融合發展,實現提質增效和安全生產。
  第二十九條【標準化】國家制定煤炭規范和標準,完善煤炭標準體系,推動標準國際化。煤炭企業應貫徹執行國家有關技術政策和行業標準、規范,建立健全企業內部技術管理制度,規范安全生產與開發利用行為。
  第三十條【質量管理】煤炭產品質量應當按照國家標準或者行業標準分等論級。煤炭生產和經營企業應當加強煤炭產品質量管理,嚴格遵守煤炭產品質量標準,嚴禁銷售灰分、硫分等不滿足標準的商品煤。
  第三十一條【開采作業】煤炭生產應當依法在批準的開采范圍內進行,不得超越批準的開采范圍越界、越層開采。采礦作業不得擅自開采保安煤柱,不得采用決水、爆破、貫通巷道等危險方法危及相鄰煤礦生產安全。
  第三十二條【關閉和報廢礦井】關閉煤礦和報廢礦井,應當依照有關法律、法規和國務院有關部門的規定辦理?h級以上地方人民政府煤炭管理部門會同檔案管理等相關部門,建立關閉煤礦歷史資料檔案管理制度。
  第三十三條【轉型發展】國家建立煤礦企業積累煤礦衰老期轉產資金的制度。國家支持煤炭資源型城市轉型發展,培育壯大接續替代產業。
  第三十四條【煤炭洗選】國家鼓勵煤礦企業發展煤炭洗選加工,配套建設選煤廠,提升其標準化水平,促進煤炭清潔化利用。
  第三十五條【安全監管監察】國家對煤礦安全生產實行國家監察、地方監管、企業負責的治理制度?h級以上各級人民政府有關部門依照本法和本級人民政府規定的職責,對煤礦安全生產工作實施監督管理。
  第三十六條【安全責任制】煤礦企業實行全員安全生產責任制度,法定代表人、礦長和實際控制人等主要負責人對本單位的安全生產工作全面負責。
  第三十七條【安全生產管理】法定代表人、礦長和實際控制人等主要負責人必須遵守有關礦山安全的法律、法規和煤炭安全規章、標準,推進安全生產標準化建設,加強對煤礦安全生產工作的管理,執行安全生產責任制度,采取有效措施,防止傷亡和其他安全生產事故的發生。
  第三十八條【安全教育】煤礦企業應當對職工進行安全生產教育、培訓;未經安全生產教育、培訓的,不得上崗作業。煤礦企業職工必須遵守有關安全生產的法律、法規、煤炭行業規章、標準和企業規章制度。
  第三十九條【危險處理】在煤礦井下作業中,出現危及職工生命安全并無法排除的緊急情況時,作業現場負責人或者安全管理人員應當按照國家有關規定立即組織職工撤離危險現場,并及時報告有關方面負責人。
  第四十條【工會職責】煤礦企業工會發現企業違章指揮、強令職工冒險作業或者生產過程中發現明顯重大事故隱患,可能危及職工生命安全的情況,有權提出解決問題的建議,煤礦企業必須及時作出處理決定。企業拒不處理的,工會有權提出批評、檢舉和控告。
  第四十一條【勞動防護】煤礦企業必須為職工提供保障安全生產所需的勞動防護用品。煤礦企業應當遵守國家職業病防治有關法律、法規。勞動者依法享有職業衛生保護的權利。
  第四十二條【保險制度】煤礦企業應當依法為職工參加工傷保險繳納工傷保險費,并應按國家有關規定投保安全生產責任保險。

  第四十三條【設備質量】煤礦企業使用的設備、器材、火工產品、材料和儀器,必須符合保障安全生產的國家標準或者行業標準。
  第四章煤炭市場與煤炭經營
  第四十四條【市場建設】國家推動建立多層次煤炭市場交易體系,支持和引導各類市場主體參與煤炭交易市場建設,鼓勵發展各種有效的交易方式和交易品種。
  第四十五條【價格機制】國家建立和完善由市場決定煤炭價格的機制,鼓勵重點產煤地區、煤炭調入地區及煤炭中轉港口建立和發布煤炭價格指數,為煤炭市場相關參與方提供參考。
  第四十六條【合法經營】從事煤炭經營的企業,應當遵守有關法律、法規的規定,改善服務,保障供應。禁止一切非法經營活動。
  第四十七條【煤炭購銷】國家提倡煤礦企業、運輸企業、煤炭用戶三方建立中長期合作關系,鼓勵簽訂煤炭中長期合同,引導合理生產、有序運輸和均衡消費。
  第四十八條【經營限制】從事煤炭運輸的車站、港口及其他運輸企業不得利用其掌握的運力作為參與煤炭經營、謀取不正當利益的手段。
  第四十九條【質量規定】煤礦企業和煤炭經營企業供應用戶的煤炭質量應符合國家標準、地方標準或者行業標準,質級相符,質價相符。用戶對煤炭質量有特殊要求的,由供需雙方在煤炭購銷合同中約定。煤礦企業和煤炭經營企業不得在煤炭中摻雜、摻假,以次充好。
  第五十條【質量賠償規定】煤礦企業和煤炭經營企業供應用戶的煤炭質量不符合國家標準或者行業標準,或者不符合合同約定,或者質級不符、質價不符,給用戶造成損失的,應當依法給予賠償。
  第五十一條【運輸要求】煤礦企業、煤炭經營企業、運輸企業和煤炭用戶應當依照法律、國務院有關規定或者合同約定供應、運輸和接卸煤炭。
  第五十二條【儲備體系】國家支持建立健全以企業社會責任儲備為主體、地方政府儲備為補充,產品、產能和礦產地有機結合的煤炭儲備體系。
  第五十三條【進出口貿易】煤炭的進出口依照國家有關規定,實行統一管理。國家支持優質和特殊稀缺煤炭進口,補充國內煤炭市場供應,限制劣質煤炭進口。具備條件的企業經國務院有關部門依法許可,有權從事煤炭出口經營。
  第五十四條【運力保障】縣級以上地方人民政府應當推進煤炭運輸通道及其配套設施建設,提供運力保障。國家保障煤炭中長期合同的鐵路運輸。第五章煤礦礦區保護
  第五十五條【礦區保護與秩序】任何單位或者個人不得危害煤礦礦區的電力、通訊、水源、交通及其他生產設施。禁止任何單位和個人擾亂煤礦礦區的生產秩序和工作秩序。
  第五十六條【檢舉與控告】對盜竊或者破壞煤礦礦區設施、器材及其他危及煤礦礦區安全的行為,一切單位和個人都有權檢舉、控告。
  第五十七條【使用權保護】未經煤礦企業同意,任何單位或者個人不得在煤礦企業依法取得土地使用權的有效期間內在該土地上種植、養殖、取土或者修建建筑物、構筑物。
  第五十八條【專用線路保護】未經煤礦企業同意,任何單位或者個人不得占用煤礦企業的鐵路專用線、專用道路、專用航道、專用碼頭、電力專用線、專用供水管路。
  第五十九條【采礦權保護】任何單位或者個人需要在煤礦采區范圍內進行可能危及煤礦安全的作業時,應當經煤礦企業同意,報煤炭管理部門批準,并采取安全措施后,方可進行作業。在煤礦礦區范圍內需要建設公用工程或者其他工程的,有關單位或個人應當事先與煤礦企業協商并達成協議后,方可施工。
  第六章煤炭資源綜合利用和生態環境保護
  第六十條【綜合利用】國家鼓勵發展煤電聯營,支持煤炭開采和煤炭深加工一體化發展,有序推進煤炭深加工產業示范,提升煤炭清潔高效利用水平。國家鼓勵資源化利用煤矸石、粉煤灰等固體廢物,綜合開發利用煤共伴生資源,科學利用關閉煤礦殘存資源和地下空間。
  第六十一條【煤層氣(煤礦瓦斯)開發】國家采取扶持政策,鼓勵煤層氣(煤礦瓦斯)勘查開發利用,促進煤層氣產業化發展。煤礦企業應當按照先抽后采、治理與利用并舉的原則,積極采取各種措施,充分利用煤層氣(煤礦瓦斯)資源。
  第六十二條【水資源利用】國家鼓勵因地制宜采用保水開采、充填開采等綠色開采技術。煤礦企業應當依法回收、處理和綜合利用礦井水、工業廢水和生活污水。
  第六十三條【環境保護要求】煤炭資源開發應當與生態環境保護相協調,推動煤炭規劃建設、安全生產、清潔利用等全產業鏈綠色發展,減少對生態環境的影響。
  第六十四條【生態修復制度】煤礦企業應當進行礦區環境綜合治理,履行生態修復義務。煤炭企業應當依照國家有關規定,提取礦山環境治理恢復基金,計入企業成本,由企業統籌用于開展煤礦環境和綜
  合治理。
  第六十五條【采煤沉陷區綜合治理和礦區修復】國家統籌推進采煤沉陷區綜合治理,促進采煤沉陷區轉型和綠色發展?h級以上地方人民政府和煤礦企業應當采取多種途徑和措施,控制已有沉陷的影響和損害,防控新生沉陷的發生。因開采煤炭壓占土地或者造成地表土地塌陷、挖損,由采礦者負責進行復墾,恢復到可供利用的狀態;造成他人損失的,應當依法給予補償。
  第六十六條【商品煤質量管理】國家建立統一的商品煤分類標準,提高終端供煤質量。煤炭生產、加工、儲運、銷售、進口、使用企業均應當制定必要的煤炭質量保證制度,建立商品煤質量檔案。
  第六十七條【煤炭使用與排放】國家鼓勵和支持煤炭集中使用和管理,減少煤炭分散使用,加強民用燃煤清潔化治理。煤炭企業和用戶應當依法執行能耗和環保標準,有效治理揚塵污染,嚴控污染物排放。
  第七章監督檢查第
  六十八條【監督檢查】煤炭管理部門和有關部門依法對煤礦企業和煤炭經營企業執行煤炭法律、法規的情況進
  行監督檢查。
  第六十九條【執法要求】煤炭管理部門和有關部門的監督檢查人員應當熟悉煤炭法律法規、行業標準規范,掌握有關專業技術,公正廉潔,秉公執法。監督監察人員執行監督監察任務時,應當出示執法證件。對涉及被檢查單位的商業秘密和業務秘密,應當為其保密。
  第七十條【現場監督檢察】煤炭管理部門和有關部門依法開展監督監察工作,監督監察人員進行監督監察時,有權采取下列措施:(一)要求被檢查單位提供有關文件、證照、資料;(二)進入被檢查單位現場進行檢查;(三)責令被檢查單位停止違法行為,履行法定義務;(四)依法采取查封、扣押的行政強制措施;(五)法律、行政法規規定的其他措施。煤炭管理部門和有關部門的監督監察人員依法履行監督監察職責,被檢查單位應當予以配合,不得拒絕、阻礙。
  第七十一條【非現場監督檢察】煤炭管理部門和有關部門應當建立煤炭監督檢察信息系統,通過實施在線監測以及信息報送等手段,實現對煤炭企業的規劃建設、安全生產、加工利用等活動的全覆蓋、全過程的非現場監督檢察。煤炭企業應當主動接受煤炭管理部門和有關部門的非現場監督檢察,積極配合做好系統接入、數據信息報送等工作。
  第七十二條【煤炭統計與運行監測系統】國家建立煤炭統計制度。各級人民政府、各有關部門應當加強對煤炭統計工作的組織領導,科學有效開展相關統計工作。煤炭企業、運輸單位、煤炭用戶應當依照本法和國家有關規定真實、準確、完整、及時地提供統計調查所需的資料。煤炭生產、經營、運輸、消費等企業應當支持配合有關部門進行數據采集。
  第七十三條【信用體系建設】縣級以上地方人民政府煤炭管理部門和其他有關部門,應當建立煤炭行業信用體系。
  第八章法律責任
  第七十四條【違反煤炭規劃的法律責任】違反本法規定,未按照煤炭規劃進行項目建設的,由煤炭管理部門及相關部門責令限期改正違法行為;逾期仍達不到規劃要求的,不得辦理項目建設手續;情節嚴重的,按照國家有關規定對地方和企業進行通報批評,并追究相關人員的法律責任。
  第七十五條【違反產能置換的法律責任】違反本法規定,未達到產能置換要求的,責令限期改正,逾期仍未改正的,煤炭管理部門不予辦理項目核準手續;情節嚴重的,核減所核增產能,按照國家有關規定對政府有關部門及其工作人員進行通報批評。
  第七十六條【違反回采率規定的法律責任】違反本法規定,開采煤炭資源未達到國務院有關部門規定的煤炭資源回采率的,由有關部門責令限期改正;逾期仍達不到規定的回采率的,責令停止生產。
  第七十七條【采用危險方法作業的法律責任】違反本法規定,擅自開采保安煤柱或者采用危險方法危及相鄰煤礦的生產安全,由煤礦安全監管監察部門責令停止作業,沒收違法所得,并處違法所得二倍以上五倍以下的罰款;沒有違法所得的,處五十萬元以上一百萬元以下的罰款,對企業主要負責人和其他直接責任人員處二萬元以上十萬元以下的罰款;情節嚴重的,吊銷安全生產許可證;構成犯罪的,依照刑法有關規定追究刑事責任;造成損失的,依法承擔賠償責任。
  第七十八條【礦區修復法律責任】違反本法規定,未履行生態保護修復義務的,由縣級以上地方人民政府自然資源主管部門責令限期修復,處五十萬元以上二百萬元以下的罰款;逾期未修復的,由出讓礦業權的有關人民政府自然資源主管部門收回礦業權、在一定期限內實施市場和行業禁入措施,并依法確定有修復能力的單位代為修復,所需費用由違法者承擔;構成犯罪的,依法追究刑事責任。

   第七十九條【采煤沉陷區綜合治理的法律責任】違反本法規定,未開展采煤沉陷區綜合治理的或綜合治理不到位的,要求縣級以上地方人民政府限期整改;逾期仍不整改的,給予通報批評;情節嚴重的,對直接負責的主管人員和其他責任人員依法給予處分。對于不履行采煤沉陷區治理責任的煤炭企業,由縣級以上地方人民政府責令其限期治理,處五十萬元以上二百萬元以下的罰款;逾期仍不治理的,依法責令限期繳納土地復墾費,并由出讓礦業權的有關人民政府自然資源主管部門收回礦業權、在一定期限內實施市場和行業禁入措施;構成犯罪的,依法追究刑事責任。
  第八十條【擅自使用煤礦土地的法律責任】違反本法規定,未經煤礦企業同意,在煤礦企業依法取得土地使用權的有效期間內在該土地上修建建筑物、構筑物的,由當地人民政府動員拆除;拒不拆除的,責令拆除;造成損失的,依法承擔賠償責任。
  第八十一條【擅自占用煤礦設施的法律責任】違反本法規定,未經煤礦企業同意,占用煤礦企業的鐵路專用線、專用道路、專用航道、專用碼頭、電力專用線、專用供水管路等專用設施的,由縣級以上地方人民政府責令限期改正;逾期不改正的,強制清除,并處五萬元以上五十萬元以下的罰款;造成損失的,依法承擔賠償責任。
  第八十二條【礦區內危險作業的法律責任】違反本法規定,未經批準或者未采取安全措施,在煤礦采區范圍內進行危及煤礦安全作業的,由煤礦安全監管監察部門責令停止作業,并處五萬元以上五十萬元以下的罰款;造成損失的,依法承擔賠償責任;構成犯罪的,依法追究刑事責任。
  第八十三條【違反治安管理規定的法律責任】有下列行為之一的,由公安機關依照治安管理處罰法的有關規定處罰;構成犯罪的,由司法機關依法追究刑事責任:(一)阻礙煤礦建設,致使煤礦建設不能正常進行的;(二)故意損壞煤礦礦區的電力、通訊、水源、交通及其他生產設施的;(三)擾亂煤礦礦區秩序,致使生產、工作不能正常進行的;(四)拒絕、阻礙監督檢查人員依法執行職務的。
  第八十四條【不按規定參加保險的法律責任】違反本法規定,煤炭企業不辦理工傷保險的,由社會保險行政部門責令限期改正;逾期不改正的,對煤炭企業處應繳工傷保險費數額一倍以上三倍以下的罰款,對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員處五百元以上三千元以下的罰款。煤炭企業未依法參加安全生產責任保險的,由煤礦安全監管監察部門及有關部門責令改正;對煤炭企業處應繳安全生產責任保險費數額一倍以上三倍以下的罰款,逾期不改正
  的,對企業主要負責人和其他直接責任人員處一千元以上五千元以下的罰款。
  第八十五條【未消除隱患責任】煤礦企業的管理人員對煤礦事故隱患不采取措施予以消除,發生重大傷亡事故的,依照刑法有關規定追究刑事責任。
  第八十六條【監管人員法律責任】煤炭管理部門和有關部門的工作人員玩忽職守、徇私舞弊、濫用職權的,依法給予行政處分;構成犯罪的,由司法機關依法追究刑事責任。
  第八十七條【罰則銜接】本法涉及違反安全生產和生態環保規定、違法使用土地、征用土地、違反標準和質量規定、擅自采煤或越界越層開采、違反合同約定、違章指揮、違反職業病防治以及煤炭統計規定等行為,適用有關法律、行政法規的規定。
  第九章附則
  第八十八條【法律銜接】法律、行政法規另有規定的,從其規定。
  第八十九條【實施日期】本法自年月日起施行

   附件2
  關于《中華人民共和國煤炭法(修訂草案)》(征求意見稿)的說明
  一、修訂《煤炭法》的重要性和必要性
  本次修訂《煤炭法》是貫徹習近平總書記在中央財經領導小組第六次會議上關于加快修訂《煤炭法》的指示精神,落實中央巡視組的反饋意見,進一步完善能源法律制度的重要舉措。黨的十八大以來,黨中央、國務院提出要全面推進依法治國,推進國家治理體系和治理能力現代化建設。加強煤炭立法工作,就是要實現立法與改革發展的決策相銜接,及時修改不適應新形勢的法律法規,加快形成完善的煤炭法律體系,高效的法治實施體系,有力的法治保障體系。
  現行《煤炭法》于1996年頒布實施,先后經過四次小幅修改,對合理開發利用煤炭資源,規范煤炭生產經營活動,促進煤炭行業健康發展發揮了重要作用。但隨著我國經濟體制改革和“放管服”改革的不斷深入,煤炭行業管理體制、產業組織、市場結構等發生很大變化,政府管理理念深刻轉變,事中事后監管亟需法律保障。特別是在習近平總書記提出的生態文明重要思想和“四個革命、一個合作”能源安全新戰略指引下,新時代煤炭改革發展取得了巨大成就,煤炭行業在實踐中創造了許多經驗和做法,但也遇到了一些新情況新問題,現行《煤炭法》已滯后于實踐要求,有必要根據煤炭發展改革要求和實踐需要,對《煤炭法》進行修訂。
  二、起草過程
  國家發展改革委、國家能源局高度重視《煤炭法》修訂工作,將《煤炭法》修訂列入國家發展改革委2020年立法計劃,建立由財政部、自然資源部、生態環境部、交通運輸部、水利部、衛生健康委、應急部、鐵路局、煤礦安監局以及中國煤炭工業協會等部門參加的修法工作機制,成立了修法工作專班。國家能源局法治建設領導小組專門聽取《煤炭法》修訂工作思路,章建華局長要求深入貫徹中央依法治國精神,結合煤炭改革發展的新形勢新要求,加快推進修法工作。修法工作專班先后開展一系列座談會并通過實地調研、書面征求意見等方式,廣泛聽取國務院有關部門,地方發展改革委、能源局、煤炭管理部門、行業協會、煤炭企業以及有關專家學者等方面的意見和建議。在此基礎上,經過反復研究、修改,起草形成了《中華人民共和國煤炭法(修訂草案)》(征求意見稿,以下簡稱征求意見稿),《征求意見稿》共9章89條,包括總則、煤炭規劃與煤礦建設、煤炭生產與煤礦安全、煤炭市場與煤炭經營、煤礦礦區保護、煤炭資源綜合利用和生態環境保護、法律責任、附則等。
  三、修訂《煤炭法》的總體考慮
 。ㄒ唬﹫猿謫栴}導向,完善煤炭法律制度。
  當前煤炭行業及相關領域存在煤礦違法違規建設、清潔發展和資源綜合利用水平不夠、煤炭市場體系不健全、科技創新能力不強、生態修復與采煤沉陷區亟待治理等問題,《煤炭法》作為調整煤炭領域綜合性法律關系的制度,應涵蓋煤炭領域主要法律關系及相關主體的權責義務。本次修法在發展規劃、安全生產、清潔高效利用、市場體系建設、生態修復、法律責任等方面,增加和修訂相關法律規定,完善煤炭法律制度,強化法律的適用性和有效性,為煤炭行業高質量發展提供法治保障。
 。ǘ┳⒅孛禾壳鍧嵏咝Ю,推進生態文明建設。
  我國煤炭消費占能源消費總量的比重長期維持在70%以上,近年來煤炭消費比重持續下降,2018年、2019年分別為59%、57.7%,2025年預計降至53%,但煤炭消費總量仍處于高位,煤炭清潔高效利用與生態環境保護協調發展任務艱巨。本次修法始終貫徹落實習近平生態文明思想,鼓勵采用綠色開采技術,加強煤炭集中使用管理,支持煤電聯營,有序發展現代煤化工,綜合治理采煤塌陷區,建立資源有償使用與礦區生態修復制度,從法律制度上保障煤炭全產業鏈綠色發展。
 。ㄈ┳龊门c相關法律法規銜接,解決法律適用性問題。
  《煤炭法》修訂涉及領域面廣,調整法律關系復雜,本次修法需要做好與相關法律法規的銜接。在制度設計上,主要從資源勘查、安全生產、生態保護、土地使用、職工權益保護等方面,做到與礦產資源法、安全生產法、環境保護法、土地法、社會保險法等相關規定制度相銜接;在罰則適用上,本法涉及違反安全生產和生態環保規定、違法使用土地、擅自采煤或越界越層開采、違章指揮等行為,規定行政執法部門要結合各自職責分工,按照有關法律法規的規定,對其違法行為依法查處。
 。ㄋ模┻m應改革新形勢,嚴控新設行政許可。
  在上輪修法中,按照“放管服”改革精神,已經取消了煤炭生產許可證、煤炭經營許可證。本次修訂嚴格按照《國務院關于嚴格控制新設行政許可的通知》要求,沒有新增行政許可、行政強制和證明事項,也沒有新設門檻、資質、鑒定等事項。
  四、《征求意見稿》修訂的主要內容
  《煤炭法》修訂工作深入貫徹“四個革命、一個合作”能源安全新戰略,落實新發展理念,充分發揮市場配置資源的決定性作用;堅持深化“放管服”改革,切實轉變政府職能;尊重煤炭行業發展規律,提高法律制度的科學性和合理性,維護各類市場主體和煤礦職工的合法權益!墩髑笠庖姼濉分饕獜囊韵路矫孀鞒隽艘幎。
 。ㄒ唬╈柟坦┙o側結構性改革成果。2016年以來,煤炭行業實施供給側結構性改革取得顯著成效,有效化解過剩產能、加快發展優質產能,實現了市場供需動態平衡。據此,新增優化煤炭產業結構,發展優質先進產能,淘汰落后產能,提高煤炭供給體系質量;實行煤礦新增產能與退出產能置換制度;提倡煤礦企業、運輸企業、煤炭用戶建立中長期合作關系等內容,進一步加強煤炭行業的宏觀調控,提升行業發展的質量和成效。
 。ǘ┩晟泼禾渴袌鲶w系制度建設。在本次修法中,新增煤炭市場建設、價格機制等條款,提出建立和完善統一開放、層次分明、功能齊全、競爭有序的煤炭市場體系和多層次煤炭市場交易體系,以及由市場決定煤炭價格的機制;市場主體應該依法經營、公平競爭;優化煤炭進出口貿易等內容,以推動現代煤炭市場體系的建立,優化和提升資源配置效率。
 。ㄈ┙y籌煤炭產供儲銷體系建設。煤炭是我國主體能源,屬于大宗商品,具有周期性的特點,加強運行調節,可以減少周期性波動,穩定煤炭供應和價格。為此,新增統籌煤炭產供儲銷體系建設,加強監測預警和運行調節;鼓勵簽訂煤炭中長期合同,引導合理生產、有序運輸和均衡消費;建立健全產品、產能和礦產地有機結合的煤炭儲備體系;推進煤運通道及其配套設施建設,提升煤炭運輸保障水平等內容,以保障煤炭安全穩定供應。
 。ㄋ模⿵娀巹澓蜆藴试谛袠I治理中的作用。在規劃方面,刪除由自然資源主管部門組織編制的礦產資源規劃內容所涵蓋煤炭資源勘查規劃,刪除長期未編制和實施的煤炭生產開發規劃,并將煤炭生產開發規劃內容納入已在編制實施中的煤炭發展規劃和礦區總體規劃。在標準方面,國家建立健全煤炭標準體系,加強產品質量標準化和安全生產標準化建設,要求煤炭企業貫徹執行,以規范安全生產與開發利用行為。
 。ㄎ澹┘訌娒禾烤C合利用和生態保護。我國能源的特點是“富煤貧油少氣”,煤炭仍是支撐我國經濟持續穩定增長的基礎能源,必須要走清潔高效利用的綠色發展之路,做到資源綜合利用和生態環境保護。在綜合利用上,鼓勵煤層氣(煤礦瓦斯)勘查開發利用,推動煤層氣產業發展;綜合開發利用煤系共伴生資源,科學利用關閉煤礦殘存資源和地下空間,鼓勵采用保水開采、充填開采等綠色開采技術,加強水資源利用。在生態保護上,提出煤炭資源開發的環保要求,建立礦區生態修復制度,國家統籌推進采煤沉陷區綜合治理,加強煤炭集中使用管理,嚴控污染物排放等。
 。﹦h除與時代發展不相符的條款。刪除《煤炭法》中與當前形勢和政策不相符的條款,比如,關于保障國有煤礦的健康發展,國家對鄉鎮煤礦采取扶持政策,國家制定優惠政策支持煤炭工業發展,國家鼓勵和扶持煤礦企業發展多種經營等相關條款。刪去具有計劃經濟時代色彩的表述。比如,關于煤炭礦務局是國有煤礦企業,具有獨立法人資格;煤礦企業的安全生產管理,實行礦務局長、礦長負責制等相關條款。此外,刪除相關法律已作出明確規定的條款,比如,對煤炭產品摻雜、摻假和違章指揮、強令職工冒險的行為,《產品質量法》《安全生產法》已有明確罰則,所以刪除。

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